华商律师所首席合伙人高树律师发表专栏文章—《推行公民参与立法》

 

 

    2012年5月29日，我所首席合伙人高树律师在《深圳特区报》理论周刊专栏发表了《推行公民参与立法》一文。

 

    立法平等包括三层含义，一是赋予公民平等地参与立法的权利，二是国家机关在制定法律时，平等地设定公民（法人）的权利和义务，三是指所有类属相同的人，被视为平等地享有同类法律权利和平等地承担法律义务。立法平等是权利的平等，公民参与立法是立法平等的基本前提和主要表现。

    早在30年前，我国法学界即展开了“法律面前人人平等”的讨论，这个历久弥新的话题之所以延伸至今并且在今后相当长时期内仍将被关注，是因为它直接关乎法治的本质层面，并且随着权利张扬的呼声而不断赋予新的内涵。在这场热烈的讨论中，“法律面前人人平等”是否包括立法平等成了一个凸显的主题。学者主张，“法律面前人人平等”应扩大到立法领域，立法上的平等是司法和执法平等的先决条件，没有立法上的平等，就没有司法上的平等。彼时这一观点占据了争论的主流。进入本世纪，学界和大众再次高度关注“法律面前人人平等”，学者们强调，公民在立法上的平等不仅应成为社会共识，也应是发扬民主和推进法治的当然选项。正是在这种主张的背景之下，从全国人大到部分地方人大，在制定法律过程中，推行了公布法律草案征求社会公众意见和立法听证的做法，也就是在立法平等之公民参与立法层面上进行了实践性尝试。全国人大如《物权法》草案征询等，到地方人大的一些法规条例前置听证。但限于立法乃是国家权力机关权职之观念，以及社会民众对立法关注和技术层面上的适应还有一个过程，公民参与立法的热情以及广度和深度都还远远不够。

    有学者认为，“法律上人人平等”，“法律中人人平等”，“法律面前人人平等”是三个不同的概念，立法平等与“法律面前人人平等”有关系，但不包含在其中。“法律面前人人平等”仅限于法律适用和公民守法上的平等，这种观点不无道理。不过，立法作为民主的产物，立法权作为法治社会的首要权利和权力，如果把平等原则仅仅局限在司法权和行政权的领域，忽视立法的平等价值，那么法律的公平正义价值和法治本身也将大打折扣。社会上出现的许多不平等现象，追根溯源和立法不平等都有某种关联，许多社会纠纷和矛盾难以化解，不仅仅因为有法不依或在适用法律上不平等，一个相当重要并且容易被忽视的方面是法律在权利义务上设置失衡，在操作上存在困难。当然，也与当事人和社会公众对法律的陌生或错误认识存在较大关系。因此，从建立公平和谐社会以及推进法治的需要出发，怎么强调立法平等都不为过，殊为必要就立法平等方面推行新的和行之有效的举措。这个过程，我认为进一步拓宽公民参与立法的渠道并且从制度上进行保障，不仅是必要的，也应是可行的。

    今年5月4日，为贯彻落实《社会保险法》，深圳市法制办公布由市人力资源保障局草拟的《深圳市社会医疗保险办法（修订稿）》，意在听取社会公众意见。虽然以立法草案征询的形式出现，但《办法》稿本身是一个政府规章草案。由于社保涉及到这个城市每个人的目前和长远的生活利益，该稿刊出，即引发大众关注和社会热议，许多公众和机构通过不同管道反映了诸多意见，较集中在缴费年限是否应由15年改为25年、社保基金的流向和运作、是否存在部门利益痕迹等这些方面。不管讨论结果如何，我认为有几点应充分关注。第一，这次认真公布政策草案征求公众意见，在公众参与热议的过程中，进一步拓宽了政策制定者与公众的沟通和交流的渠道，在较为充分释放信息的基础上厘清了概念认知和政策认识，也让政策制定者能够听到更多不同的意见和建议，从而有利于制定出更加合乎民意和科学可行的政策，并且这个过程由于公众的参与而使日后政策更容易为公众理解和接受，也就是为执行打下了一个良好基础。第二，不仅是政府规章，建议今后凡新制或修改法规，都能在草案征询和前置听证方面进一步拓宽渠道和加大力度，以期在公民参与立法方面形成开放性和保障性兼容的制度，这一制度的形成和推动必将对倡建深圳法治城市大有裨益。第三，以社保这种密切关乎民生并且有明确上位法的课题，建议尽量考虑通过人大立法的方式加以规范。当然，不管是政府规章还是立法条例，制定者都应充分考虑民众的意见和建议，对于重大争议事项，宜持谨慎态度，并且有必要就最终解释意见和表决情况公之于众。